خمسة خيارات لاستعادة المشروعية الدستورية في إدارة المحافظات ولضمان التنمية المحلية

الكاتب: جهاد حرب

تشكل الإدارة المحلية أداة أساسية في التنمية السياسية على المستوى المحلي وتطوير المشاركة المجتمعية في إدارة الجهة الجغرافية أو المحافظة باعتبارها قادرة على فهم طبيعة وامكانيات التنمية المحلية من جهة، وأداة وصل ما بين الحكومة أو مركز الإدارة العامة في الدولة مع الأطراف أو الجهات في إطار من التناغم الوظيفي في الأوقات العادية من جهة ثانية، بالإضافة إلى كونها وحدة مركزية في أوقات الطوارئ تمكن من الاستجابة السريعة لاحتياجات المواطنين في الحيز الجغرافي 'المحافظة' ومتطلباتهم من جهة ثالثة، كما تعتبر الإدارة المحليةشكلاً من أشكال التنظيم الإداري للدولة وهي تتكون من مستويين أو قسمين على المستوى الجهوي هي: المحافظات والهيئات المحلية 'المجالس البلدية والقروية' من جهة رابعة. تولي الدول أهمية خاصة للتقسيمات الإدارية المختلفة سواء بجعلها أداة هرمية تصل إلى الأحياء، أو حوصلتها في إطار واحد على مستوى الجهة الجغرافية الأوسع كالمحافظة أو الإقليم الجغرافي، وفقاً للتقسيمات المعتمدة في الدولة بما يعزز تماسك الحكم، ويضمن الشمولية الوظيفية ما بين جميع الجهات الجغرافية والسلطة المركزية المتمثلة بالحكومة القائمة في العاصمة 'المؤقتة'.

مما لاشك فيه أنّ بنية الإدارة المحلية وفقاً للتشكيلات الإدارية المعتمدة في دولة فلسطين المتمثلة بالمحافظة كوحدة جغرافية، دون بقية التشكيلات المعتمدة في العهد الأردني والمصري في فلسطين في الفترة الواقعة ما بين عام 1948- 1967، ما زال حديثاً. على إثر التحولات التي جرت على النظام السياسي بموجب تعديل القانون الأساسي عام 2003 وفي أتون معركة القبض على مراكز النفوذ في النظام السياسي بين قطبي السلطة التنفيذية والصراع على الصلاحيات، أصدر الرئيس الفلسطيني ياسر عرفات المرسوم الرئاسي رقم (22) لسنة 2003 بشأن اختصاصات المحافظين حيث أعتبر المحافظ ممثلاً للرئيس واتبعه له مباشرةً، ومن ثم أصدر الرئيس محمود عباس المرسوم رقم 22 لسنة 2021 أجرى بموجبه تعديلات محددة ومحدودة. لكن كلاهما جاءا دون النظر إلى الهندسة الدستورية الحاكمة للاختصاصات والصلاحيات المنصوص عليها في القانون الأساسي المعدل لكل سلطة ومؤسسة دستورية.

يحتاج موضوع الإدارة المحلية وإعادة تنظيمها إلى فتح نقاش معمق حول مدى انسجام التشريعات الناظمة لعمل المحافظات كتقسيم إداري والجهات التابعة لها وحدود علاقتها مع السلطة المركزية وأدوات الرقابة عليها مع منطوق أحكام المادة 85 من القانون الأساسي المعدل والقواعد الدستورية الآمرة التي رسمها؛ وذلك من حيث الهرمية القانونية والمرجعية السياسية والصلاحيات الوظيفية والبناء المؤسسي ونظام الإدارة المحلية وأشكال التنظيم المحلي في إطار الهندسة الدستورية لبنية النظام السياسي بما فيه ثنائية السلطة التنفيذية.

تهدف هذه الورقة السياساتية إلى تقديم أجندة إصلاح شاملة للإدارة المحلية تُركّز على استعادة انسجام التشريعات الناظمة للتشكيلات أو التقسيمات الإدارية في فلسطين مع أحكام القانون الأساسي وغاية المشرع الدستوري من جهة، وتطوير الإدارة المحلية بما يعزز التنمية المحلية في المحافظات من خلال التهيئة لتبني اللامركزية الإدارية في إدارة الحكم من جهة ثانية، وتمكين المواطنين من المشاركة في اختيار ممثليهم في الإدارة المحلية بما يعزز التنمية السياسية من جهة ثالثة، ومن جهة رابعة استعادة ثقة الجمهور في إطار عملية إصلاح جوهرية وجادة.

تقترح الورقة السياسياتية خمسة خيارات تطويرية لبنية تشكيل الإدارة المحلية بشقها الأول 'المحافظات'، جميعها تنسجم مع الأهداف المحددة أعلاه، أمام صناع ومتخذي القرار السياسي في الرئاسة والحكومة والفاعلين السياسيين والاجتماعيين ومنظمات المجتمع المدني في إطار المناقشات المتعلقة بالإصلاح المؤسسي المتبنى من قبل الحكومة الفلسطينية التاسعة عشرة؛ ولذلك تصلح هذه الخيارات بأنْ تكون اصلاحات تدرجية. يتمثلالخيار الأول:بانتخاب ثلثي أعضاء مجلس المحافظة ويتم تعيين البقية بحكم مناصبهم في المؤسسات الحكومية في المحافظة على أنْ تقوم الحكومة بتعيين المحافظ،والخيار الثاني: يقوم على انتخاب مجلس المحافظة من قبل المواطنين على أنْ تقوم الحكومة بتعيين المحافظ من خارج المجلس المنتخب، أماالخيار الثالث:فيتم انتخاب مجلس المحافظة من قبل المواطنين وتقوم الحكومة باختيار المحافظ من بَيّنِ الأعضاء المنتخبين. فيماالخيار الرابع:يتولى المجلس المنتخب اختيار المحافظ من بين أعضاءه. بينماالخيار الخامس:يقوم علىانتخاب المحافظ مباشرة من قبل المواطنين بجانب انتخاب مجلس المحافظة.

الإدارة المحلية في فلسطين وتقلب المرجعية السياسية

بالرغم من إبقاء السلطةالفلسطينية في الضفة الغربية إثر انشائها على التشريعات المتعلقة بالتقسيمات الإدارية التي كانت سارية المفعول قبل الاحتلال الإسرائيلي أيّ قبل العام 1967، إلا أنّها في العام 1995 وبعده قسمت الأراضي الفلسطينية إلى 16 محافظة (11 منها في الضفة الغربية و5 في قطاع غزة) وألغت التقسيمات الإدارية الأدنى مثل الألوية والأقضية.ووفقاً لذلك فإنّ نظام التشكيلات الإدارية رقم 1 لسنة 1966 الأردني الذي وضح آلية تعيين المحافظين وتبعيتهم والصلاحيات الموكلة إليهم بات محل تطبيق في الضفة الغربية؛ حيث تم تعين المحافظين في وزارة الداخلية بما ينسجم معنظام التشكيلات الإدارية الأردني لسنة 1966؛ الذي ينص على 'يعين المحافظ بقرار من مجلس الوزراء بناء على تنسيب وزير الداخلية وبصدور إرادة ملكية سامية'. وذهب المشرع الفلسطيني في مشروع قانون التشكيلات الإدارية المقر بالقراءة الثانية في المجلس التشريعي عام 1998 الذي تمت إحالته إلى الرئيس ياسر عرفاتفي 9/4/2000، إلا أنّه لم يتم إصداره ونشره، إلى ذات المنهج بحيث تكون تبعية المحافظ لوزير الداخلية، فيما 'يعين المحافظ أو يعفى من منصبه بقرار يصدر عن رئيس السلطة التنفيذية وبتنسيب من مجلس الوزراء'.

·تبعية المحافظين المتقلبة بين وزير الداخلية والرئيس

تظهر مراجعة قرارات تعيين المحافظين أنّه كان يتم تعيينهم في وزارة الداخلية في السنوات ما بين عام 1994 إلى نهاية عام 2002، تجدر الملاحظة أنّ الرئيس ياسر عرفات تولى منصب وزير الداخلية منذ تشكيل الحكومة الأولى إلى حين تشكيل الحكومة الرابعة التي تم فيها تعيين وزير الداخلية 'عبد الرزاق اليحيى' بتاريخ 5/6/2002، لكن في القرار رقم 32 لسنة 2002 الصادر في 4/8/2002 تم تعيين السيد عريف الجعبري محافظاً لمحافظة الخليل مع احتفاظه بمنصبه في وزارة الأوقاف والشؤون الدينية دون أنْ يتم ذكر تبعيته لوزير الداخلية أو الرئيس.

في العام 2003 أصدر الرئيس ياسر عرفات المرسوم الرئاسي رقم (22) لسنة 2003 بشأن اختصاصات المحافظين الذي أعتبر المحافظ ممثلاً للرئيس ورئيساً للإدارة العامة في المحافظة واتبعه للرئيس مباشرةً؛ بحيث يتمتعيين المحافظ وإعفائه من منصبه بقرار من رئيس السلطة الوطنية،وينص المرسوم على أنّ 'المحافظ هو ممثل رئيس السلطة الوطنية الفلسطينية ورئيس الإدارة العامة وأعلى سلطة في محافظته ويشرف على تنفيذ السياسة العامة للسلطة وعلى مرافق الخدمات والإنتاج في نطاق محافظته'. ومن ثم تم نقل دائرة المحافظين وأعمالهم ودوائرهم إلى مقر الرئاسة بموجب القرار الرئاسي رقم 74 لسنة 2003.

في بداية عهد الرئيس محمود عباس صدر القرار رقم 29 لسنة 2005 بتاريخ 14/4/2005 يقضي بتعيين الدكتور سعيد أبو علي محافظاً بوزارة الداخلية والأمن الوطني على أنْ يتولى تنسيق وإدارة شؤون المحافظات بالوزارة، أي ما يعني نقل تبعية المحافظين لوزارة الداخلية. لكن سرعان ما تراجع عن نقل إدارة شؤون المحافظين إلى الوزارة من خلال القرار الرئاسي رقم 39 لسنة 2005 القاضي بنقل الدكتور سعيد أبو علي إلى أمانة الرئاسة منسقاً لشؤون المحافظين؛ بهذا القرار تم إعادة مرجعية المحافظ إلى الرئيس وذلك من خلال دائرة شؤون المحافظين وفقاً للمرسوم رقم 15 لسنة 2005 بشأن اجتماعات المحافظين.

·تشكيل المجالس في المحافظة:

يتولى المحافظ وفقاُ للمرسوم الرئاسي 22 لسنة 2003، بالإضافة إلى الصلاحيات المنصوص عليها في القوانين الأخرى، رئاسة المجلس التنفيذي الذي يتكون من مدراء الدوائر الحكومية وعددٍ من رؤساء المجالس البلدية في المحافظة. كما تم إنشاء مجالس استشارية في المحافظات الفلسطينية لإتاحة المجال لمشاركة ممثلي القطاعات الاجتماعية والاقتصادية على مستوى المحافظة في رسم السياسات العامة للمحافظة وتعزيز الاستثمار الإيجابي للرؤى والحلول العملية للتحديات والمشكلات التي تواجه المحافظة.

·المدة الزمنية لبقاء المحافظ في منصبهأومحافظته

شكل إصدار المرسوم الرئاسي رقم 22 لسنة 2021 بتعديل مرسوم رقم (22) لسنة 2003 بشأن اختصاصات المحافظين تطوراً في مسألة تحديد الآجال الزمنية لمنصب المحافظ بست سنوات كحد أقصى، حيث نصت المادة 'تكون مدة خدمته كمحافظ في محافظة واحدة أو أكثر لخمس سنوات قابلة للتمديد بقرار من رئيس الدولة لسنة واحدة فقط.' في المقابل أتاح المرسوم صلاحيات مطلقة للرئيس في التعيين والإحالة إلى التقاعد ودون التزام بشروط العمل للموظفين المدنيين والعسكريين وفقاً للقوانين الناظمة لعملهم وتقاعدهم.

الهندسة الدستورية لمكانة الحاكم الإداري 'المحافظ'

تحمل أحكام المادة 85 من القانون الأساسي المعدل، 'تُنظمالبلاد بقانون في وحدات إدارة محلية تتمتع بالشخصية الاعتبارية، ويكون لكل وحدة منها مجلس منتخب انتخاباً مباشراً على الوجه المبين في القانون. ويحدد القانون اختصاصات وحدات الإدارة المحلية ومواردها المالية وعلاقتها بالسلطة المركزية ودورها في إعداد خطط التنمية وتنفيذها، كما يحدد القانون أوجه الرقابة على تلك الوحدات ونشاطاتها المختلفة. ويراعى عند التقسيم المعايير السكانية والجغرافية والاقتصادية والسياسية للحفاظ على الوحدة الترابية للوطن ومصالح التجمعات فيه'، ثلاث مسائل رئيسية هي؛

المسألة الأولى: تتعلق بتبعية المحافظين، وفقاً للهندسة الدستورية للقانون الأساسي، التي تقضي بأن التشكيلات الإدارية 'الإدارة المحلية' هي من اختصاص مجلس الوزراء حيث جاءت في الباب الخامس من القانون الأساسي المتعلق بالسلطة التنفيذية / مجلس الوزراء. الأمر الذي يعني أنّ المشرع الفلسطيني أراد أنْ تكون تبعية المحافظ/ الحاكم الإداري لمجلس الوزراء واختصاصاته.

والمسألة الثانية: ضرورة وجود مجلس منتخب بشكل مباشر من المواطنين في وحدات الإدارة المحلية الأمر الذي يعني أنّ المشرع الدستوري الفلسطيني كرس المعنى الواسع لمفهوم الإدارة المحلية بتبني مفهوم اللامركزية الإدارية بديلاً عن المركزية الإدارية مبكراً باعتماد إرادة المواطنين في اختيار المسؤولين المحليين على مستوى وحدات الإدارة المحلية.

والمسألة الثالثة:تتعلق بأنّ التشريع الذي ينظم عمل الإدارة المحلية وتقسيماتها ووحداتها ينبغي أنْ يكون قانوناً وليس تشريعاً أدنى منه يقر من قبل المجلس التشريعي وفقاً للإجراءات التشريعية المنصوص عليها في القانون الأساسي المعدل.

بالرغم من أنّ المشرع الفلسطيني وضع في ذات المادة 85 معايير تنطبق بشكل أدق على المحافظات كأحد أوجه التقسيم الإداري للدولة عند حديثه عن الأخذ بعين الاعتبار المعايير السكانية والجغرافية والاقتصادية والسياسية للحفاظ على الوحدة الترابية للوطن ومصالح التجمعات فيه، والقدرة على إعداد خطط التنمية وتنفيذها، إلا أنّ، في إطار الصراع على الصلاحيات بين الرئاسة ومجلس الوزراء عام 2003، الحكامَ الفلسطينيين اختصروا أحكام المادة 85 من القانون الأساسي على مجالس الهيئات المحلية بإصدار قانون الهيئات المحلية وقانون الانتخابات الخاصة بها، ولم يتم الانتباهً لإصدار قانون وحدات 'نظام' الإدارة المحلية كما نص عليه القانون الأساسي في المادة 85 منه 'يحدد القانون اختصاصات وحدات الإدارة المحلية ومواردها المالية وعلاقتها بالسلطة المركزية'.

الخيارات المتاحة لدمقرطة وحدات الإدارة المحلية واستعادة مشروعيتها الدستورية

هذا القسم مخصص لتناول الخيارات الخمسة المقترحة لدمقرطة وحدات الإدارة المحلية المتمثلة بالمحافظات وضمان المشروعية الدستورية لبنائها وعملها، خاصة أنّ المشرع الدستوري قدم توجهات عامة نحو تبني اللامركزية الإدارية لوحدات الإدارة المحلية بما يحقق مشاركةً واسعةً للمواطنين في رسم السياسات المحلية وتنفيذها من خلال التفويض بالانتخابات لمجالس وحدات الإدارة المحلية. لكن هذا التطور يحتاج في بعض جوانبه جرعات تدرجية للوصول للغايات الدستورية 'اللامركزية الإدارية' في مقابل مركزية الرؤى التنموية في المحافظات بما يحقق التناغم ما بين اللامركزية الإدارية وشمولية التنمية.

الخيار الأول: مجلس مختلط 'انتخاب ثلثي الأعضاء وتعيين البقية'

يقضي هذا الخيار بإنشاء مجلس مختلط من خلال انتخاب ثلثي أعضاء مجلس المحافظة من قبل المواطنين على أنْيتم تعيين البقية بحكم مناصبهم الوظيفية في المؤسسات الحكومية بالمحافظة 'مدراء مؤسسات حكومية مدنية وأمنية' ورؤساء البلديات الأساسية في المحافظة ورؤساء مؤسسات تمثيلية قطاعية، فيما تقوم الحكومة/ مجلس الوزراء بتعيين المحافظ.

تتمثل مزايا هذا الخيار بكونه يتيح فرصة لفحص مدى القدرة على التناغم بين المنتخبين على اختلاف مشاربهم الفكرية والسياسية وبين الموظفين العامين المعينين بمن فيهم المحافظ في إدارة الشؤون العامة للمحافظة، كما يشكل مرحلة انتقالية في إدارة الوحدات الإدارية من المركزية الإدارية إلى اللامركزية الإدارية، ويحقق جزء من الانسجام مع أحكام المادة 85 من القانون الأساسي التي تنص على إنشاء مجلس منتخب. كما أنّه يتناغم مع التطور الحاصل في الإدارة المحلية في الأردن التي بنى الفلسطينيون على مدار سنوات طويلة جهاز الإدارة المحلية في الضفة الغربية على أساسه؛ حيث ينص قانون الإدارة المحلية الأردني لسنة 2021 على انتخاب جزء من مجلس المحافظة في المقابل يتم تعيين المحافظ من قبل مجلس الوزراء ووجود مجلس تنفيذي للمحافظة برئاسة المحافظ وعضوية مدراء الجهات الحكومية في المحافظة، ولكل مجلس صلاحيات محددة.

تكمن عيوب هذا الخيار في كونه لا يجسد بشكل كامل أحكام المادة 85 من القانون الأساسي، وأنّ تجربة الشراكة ما بين المنتخبين والمعينين هي تجربة حديثة قد لا تنجح أو تشوبها إشكاليات في عملية صنع واتخاذ القرار والرقابة على تنفيذه، واحتمال هيمنة المعينين من الدوائر الحكومية على اتخاذ القرار كونهم يحتكرون المعلومات أو منع تنفيذ قرارات المجلس.

الخيار الثاني: مجلس منتخب مقابل محافظ معيين

يعتمد هذا الخيار على انتخاب مجلس المحافظة من قبل المواطنين مباشرةً على أنْ تقوم الحكومة بتعيين المحافظ من غير المنتخبين سواء كان من سكان المحافظة أو خارجها.

إنّ مزايا هذا الخيار تكمن في أنّه يحقق استعادة المشروعية الدستورية في إدارة شؤون المحافظة بالمعنى الضيق للنص الدستوري؛ أيّ أحكام المادة 85 من القانون الأساسي التي تنص على إنشاء مجلس منتخب دون ذكرٍ لانتخاب رئيس المجلس 'المحافظ'، وهي خطوة باتجاه تحقيق الرقابة والمساءلة المحلية للمحافظ من قبل المجلس المنتخب. كما أنّه يُمَكْنُ المواطنين من اختيار ممثليهم في مجلس المحافظة للتعبير عنهم وعن متطلباتهم وفقاً للاحتياجات الخاصة بكل محافظة، ويشكل تطوراً نحو تعزيز اللامركزية الإدارية. كما أنّه يتناغم مع التطور الحاصل في الإدارة المحلية في مصر الذي اشتق الفلسطينيون مفهوم الإدارة المحلية من قانون نظام الإدارة المحلية لعام 1979 وتعديلاته وينسجم مع أحكام المادة 179 من الدستور المصري لعام 2014 وتعديلاته التي تشير إلى انتخاب أو تعيين المحافظ.

وفي الوقت ذاته يتيح هذا الخيار للحكومة أو الحزب الحاكم فرصة اختيار المحافظ باعتباره صلة الوصل بين المحافظة ومؤسسات الحكم المركزية، ويبقي على حالة من التواصل مع المؤسسات كافة خاصة أنّه، على الأغلب، على دراية في عمل المؤسسات الوزارية والحكومية.

إنّ عيوب هذا الخيار تتمثل باحتمالية عدم الانسجام ما بين المحافظ المعيين ومجلس المحافظة المنتخب الأمر الذي سيعيق عمل المجلس والمحافظ ويفقد القدرة على الاستجابة لحاجات المحافظة وسكانها خاصة أنّ المجلس لن يتمكن من حجب الثقة عن المحافظ في حال الخلاف المستدام معه، وأنّ التجربة الفلسطينية فيما يتعلق بالرقابة السياسية والمساءلة الرسمية ما زالت ضعيفة ولم يَعْتَدْ المسؤولون الحكوميون على هذا النوع من الرقابة والمحاسبة خاصة أنّ تجربة المجلس التشريعي لم تكتمل وتعطلت منذ عشرين عاماً تقريباً؛ فالشراكة ما بين المنتخبين والمعينين هي تجربة حديثة قد لا تنجح أو تشوبها إشكاليات في عملية صنع واتخاذ القرار والرقابة على تنفيذه.

الخيار الثالث: مجلس منتخب لكن تختار الحكومة المحافظ من بين أعضاءه

يتمثل هذا الخيار بانتخاب مجلس المحافظة من قبل المواطنين مباشرةً على أنْ تقوم الحكومة باختيار المحافظ من بين الأعضاء المنتخبين للقيام برئاسة الإدارة المحلية.

تأتي مزايا هذا الخيار من كونه يعزز التنمية السياسية ويُمَكْنُ المواطنين من اختيار ممثليهم في مجلس المحافظة للتعبير عنهم وعن متطلباتهم وفقاً للاحتياجات الخاصة بكل محافظة، ويشكل تطوراً هاماً نحو تعزيز اللامركزية الإدارية، ويحقق استعادة المشروعية الدستورية في إدارة شؤون المحافظةوفقاً لأحكام المادة 85 من القانون الأساسي التي تنص على إنشاء مجلس منتخب دون تحديد آلية اختيار رئيس المجلس 'المحافظ'، ويشكل خطوة باتجاه تحقيق الرقابة والمساءلة المحلية للمحافظ من قبل المجلس المنتخب. وفي الوقت ذاته يتيح للحكومة أو الحزب الحاكم فرصة، وإنْ كانت محدودة، للتحكم باختيار شخص المحافظ. في المقابل فإنّ المحافظ في هذه الحالة سيسعى لمزيد من خدمة المحافظة وهو مدعوم من كتلته الحزبية أو النيابية، وأنّه محمول على التناغم مع مجلسها وعدم الارتكان لدعم الحكومة المركزية كونه سيخوض الانتخابات الموالية للمجلس وسيخضع للمساءلة الشعبية عبر صندوق الاقتراع.

تعود عيوب هذا الخيار إلى أنّه يحمل احتمالية عدم الانسجام ما بين المحافظ ومجلس المحافظة بسبب اعتباره متحيزاً لخيارات الحكومة الأمر الذي سيعيق عمل المجلس والمحافظ، كما أنّ حجب الثقة عن المحافظ في حال خلاف مستدام بينهما سيواجه صعوبات كونه على الأغلب سيفتح خلافاً مع الحكومة المركزية، و/أو كتلته الحزبية أو النيابية، مما قد ينعكس على قدرة المجلس والمحافظ على التواصل معاً.

الخيار الرابع: مجلس منتخب يختار رئيسه بنفسه من بين أعضاءه

يقتضي هذا الخيارتولي المجلس المنتخب من قبل المواطنين مباشرةً انتخاب/ اختيار المحافظ من بين أعضاءه.

تتمثل مزايا هذا الخيار في كونهيعزز التنمية السياسية ويُمَكْنُ المواطنين من اختيار ممثليهم في مجلس المحافظة، ويحظى بشرعية واسعة تعزز من مشروعية قراراته، ويجسد المشروعية الدستورية في إدارة شؤون المحافظةوفقاً لأحكام المادة 85 من القانون الأساسي، ويشكل خطوة باتجاه تحقيق الرقابة والمساءلة المحلية للمحافظ من قبل المجلس المنتخب. وفي الوقت ذاته يتيح للحزب صاحب الأغلبية اختيار المحافظ وتطبيق برنامجه الانتخابي والسعي لمزيد من خدمة المحافظة وفي ذات الوقت يبقى خاضعاً للمساءلة الشعبية عبر صندوق الاقتراع هو وكتلته النيابة أو حزبه السياسي. ناهيك عن كون هذا الخيار يجسد اللامركزية الإدارية بشكل واسع وكبير.

إنّ عيوب هذا الخيار تكمن بعدم وجود تجربة فلسطينية في إطار العلاقة بين مجالس منتخبة في المحافظات والمؤسسات الحكومية التي لم تعتد التعامل مع مجلس تشريعي خلال الفترة الماضية من العام 2007 إلى اليوم، واعتمد على التبعية المطلقة، والتخوف من الشطط في تعامل مجالس المحافظات مع الحكومة لغياب التجربة الديمقراطية والتفاعل السياسي في مكونات النظام السياسي الفلسطيني ما يؤدي إلى عدم انسجام المؤسسات الحكومية في المحافظة مع توجهات وقرارات المحافظ المنتخب. كما يحمل احتمالية عدم الانسجام ما بين الكتل الحزبية الممثلة في المجلس مما سيعيق عمل المجلس ويخلق حالة من الشلل في ظل حالة الانقسام السياسي الحاد.

الخيار الخامس: انتخاب المحافظ مباشرة من قبل المواطنين بجانب انتخاب مجلس المحافظة

يتمثل هذا الخيار بأنْيتم الفصل بين انتخاب المحافظ مباشرة من قبل المواطنين عند انتخاب مجلسالمحافظةالذي يجري انتخابهما في آن، خاصة أنّ أحكام المادة 85 من القانون الأساسي لم تحدد آلية اختيار رئيس المجلس سواء بالانتخاب من قبل المجلس أو بالانتخاب المباشر.

تكمن مزايا هذا الخيار في كونه يتيح الفرصة للمواطنين لاختيار المحافظ مباشرة من بين متنافسين لتطبيق برنامجه الانتخابي بالإضافة إلى اختيار ممثليهم في مجلس المحافظة، ويدعم التنمية السياسية. كما يحظى المحافظ والمجلس بشرعية واسعة تعزز من مشروعية قراراته، ويجسد المشروعية الدستورية في إدارة شؤون المحافظة. ناهيك عن كون هذا الخيار يتفوق في تجسيده للامركزية الإدارية وفقاً لنص المادة 85 من القانون الأساسي الفلسطيني.

تَكْمُنُ عيوب هذا الخيار بالتخوف من استئثار المحافظ بالصلاحيات والصدام المباشر مع المجلس المنتخب مما يخلق حالة من الشلل في عمل المجلس والمحافظ في حال لم يكن يتمتع بأغلبية حزبية أو نيابية في المجلس المنتخب، والصراع السياسي بين المحافظين ورؤساء الحكومات ووزراء الداخلية خاصة أنّ المحافظ يتمتع بشرعية شعبية لا يتمتع بها أعضاء الحكومة. ناهيك عن غياب التجربة الديمقراطية والتفاعل السياسي في مكونات النظام السياسي الفلسطيني ما قد يؤدي إلى عدم الانسجام بين المؤسسات الحكومية في المحافظة وتوجهات المحافظ المنتخب وقراراته.

الخلاصة والتوصيات

مما لاشك فيه أنّ شَكّلَ الإدارة المحلية وطبيعتها بما فيه تبني المركزيّة الإداريّة أو اللامركزيّة الإداريّة وما بينهما هي مسألة اختيار. لكن هذا الاختيار مرتبط أو يتعلق بمدى الرغبة لدى السلطة الحاكمةبتعزيز التنمية والمشاركة السياسية ودمقرطة الحكم في فلسطين، وتوجهاتها في تعزيز قدرة المواطنين على المشاركة في رسم السياسات والرقابة على تنفيذها على المستوى المحلي،وتعزيز المناعة المحلية والقدرة على الصمودوفي المقدمة من هذا وذاك يأتي احتراماً للقواعد الدستورية الناظمة لهذا الشكل والأسلوب من التنظيم الإداري بما يحقق المشروعية الدستورية للمؤسسات السياسية والإدارية القائمة في الدولة.

إنّ اللامركزية الإدارية تعد مدخلاً هاماً للتنمية المحلية شريطة أنْ تكون الجهود المحلية متسقة في بُعد تنموي شامل مستند على نموذج تجميعي للجهود المحلية تعظيماً للموارد، ودرءاً لتشظيها في اسهامات تنموية مجتزأة.

إنّ معالجة مسألة التنظيم الإداري على المستوى الجهوي 'المحافظات' مسكوت عنه في فلسطين بالرغم من كونها مسألة حيوية لتماسك الدولة والتنمية الشاملة في المناطق الجهوية وفقاً لطبيعتها. لم يتم الحديث عن التنمية الاقتصادية في هذه الورقة على أهميتها؛ وذلك لارتباط التنمية المحلية في الأراضي الفلسطينية بمجملها بالاحتلال الإسرائيلي واجراءاته التعسفية.

كما ذكرنا سابقاً فإنّ هذه الخيارات المتضمنة في هذه الورقة تتيح فرصة الاختيار بين خمسة خيارات ممكنةتصلح بأن تأخذ بشكل تدريجيللوصول للغايات الدستورية المتمثلة باللامركزية الإدارية؛ لإعادة النظر في طبيعة التنظيم الإداري الجهوي 'الإدارة المحلية'. كما تساعد هذه الخيارات بشكل تدريجي علىضمان المشروعية الدستورية لبنائها وعملها، وتنفيذ توجهات المشرع الدستوري نحو تبني اللامركزية الإدارية للوحدات الإدارة المحلية، ودمقرطة وحدات الإدارة المحلية المتمثلة بالمحافظات بما يطور مشاركة المواطنين في رسم السياسات وتنفيذها من خلال التفويض بالانتخابات لمجالس وحدات الإدارة المحلية، وتعزيز التنمية الشاملة في المحافظات، وتقوية مناعة المجتمعات المحلية على مستوى المحافظة في يساهم في التناغم ما بين خطط التنمية على مستوى الدولة والحفاظ على لامركزية الإدارة.

إنّ المفاضلة بين الخيارات الخمسة، التي تم ذكرها في هذه الورقة، يشير إلى أنّالخيارينالرابعالمتمثل بمجلس منتخب للمحافظة يختار رئيسه بنفسه من بين أعضاءه،والخامسالمبني علىانتخاب المحافظ مباشرة من قبل المواطنين بجانب انتخاب مجلس المحافظة، هما الخياران الأمثل،فهما يعززان التنمية السياسية، ويحظيان بشرعية واسعة تعزز من مشروعية قراراتهما، ويجسدان اللامركزية الإدارية بشكل واسع وكبير.أما الخيار الثالثالقاضي بوجود مجلس منتخب لكن تختار الحكومة المحافظ من بين أعضاءه،هو الخيار الأفضل،فهو يشكل تطوراً هاماً نحو تعزيز اللامركزية الإدارية، ويخلق توازن ما بين إرادة الناخبين ورغبة الحكومة المركزية. بالإضافة إلى أنّ المحافظ محمول على التناغم مع المجلس وعدم الاعتماد على دعم الحكومة المركزية لضمان العودة عبر صناديق الاقتراع في الانتخابات الموالية للمجلس.

بينما الخيار الثانيالمتمثلبوجود مجلس منتخب مقابل محافظ معيين،هو خيار معقول، فهو تعبير عنالمعنى الضيق للنص الدستوري؛ الذي ينص على إنشاء مجلس منتخب دون ذكرٍ لآلية انتخاب رئيس المجلس 'المحافظ'،ويشكل تطوراً نحو تعزيز اللامركزية الإدارية بما يتناغم مع التطور الحاصل في الإدارة المحلية في بعض دول الجوار.بينماالخيار الأولالقاضيبوجودمجلس مختلط 'انتخاب ثلثي الأعضاء وتعيين البقية'،هو خيار الحد الأدنى،فهو يشكل مرحلة انتقالية في إدارة الوحدات الإدارية من المركزية الإدارية أو عدم التركيز الإداري إلى اللامركزية الإدارية، كما يعد فترة تجريبية لفحص مدى القدرة على التناغم بين المنتخبين على اختلاف مشاربهم الفكرية والسياسية وبين الموظفين العامين المعينين بمن فيهم المحافظ في إدارة الشؤون العامة للمحافظة.

إنّ تنفيذ أي من هذه الخيارات يتطلب القيام بجميع الخطوات الآتية أو بعضها:

أولاً:على الرئاسة والحكومة اعتماد سياسة عامة للإدارة المحلية وطبيعتها، بناء على نقاش معمق مع مختلف الفئات والشرائح الاجتماعية والبنى السياسية.

ثانياً:التعهد من قبل الحكومة بضمان وجود مسار مضمون بتحويل واقع الإدارة المحلية بشقه المتمثل بالمحافظات إلى تجسيد القواعد الدستورية في إطار العلاقة بين المؤسسة الحكومية المركزية، واضفاء المشروعية الدستورية على عمل المحافظين واختصاصاتهم والتحول من عدم التركيز الإداري إلى اللامركزية الإدارية.

ثالثاً:على الحكومة إعداد مشروع قانون نظام الإدارة المحلية بما يشمل طبيعة وحجم المحافظات الفلسطينية، والعلاقة بين المحافظات والحكومة بما في ذلك المسؤوليات المنوطة بالمحافظ والمجلس المحافظة، وعدد أعضاء المجلس المحلي، ومدة ولاية المجلس، والنظام الانتخابي وطريقة الانتخاب المتبع فيها.