كتب المحامي ميشال فلاّح لموقع الصدارة نيوز…

ليست الأملاك العامة مجرد عقارات أو مساحات جغرافية تملكها الدولة وتديرها، بل هي جزء من الثروة الوطنية المخصّصة لخدمة المجتمع، ومن الحقوق الجماعية التي لا يجوز اختزالها بمصالح الأفراد أو المؤسسات. فالشواطئ والأنهار والطرقات والساحات العامة ليست أموالًا عقارية عادية، وإنما أموال تتمتع بنظام قانوني خاص، يقيّد سلطة الإدارة في التصرّف بها ويُلزمها المحافظة على وجهة استعمالها.

في لبنان، تثير إدارة الأملاك العامة إشكالية تتجاوز التعدّيات المادية إلى سؤال دستوري وقانوني أعمق: هل تستطيع الدولة، بصفتها الجهة المكلفة إدارة هذه الأملاك، أن تمنح الغير حقوقًا تؤدي عمليًا إلى حرمان المواطنين من الانتفاع بها؟ وهل تتحوّل التراخيص الإدارية، عندما تتجاوز حدودها القانونية، إلى وسيلة للاستئثار بما يفترض أن يكون متاحًا للجميع؟

والإجابة تستوجب التمييز بين الملكية والإدارة، وبين الترخيص المشروع والتنازل المقنّع، مع الاستفادة من تجارب تشريعية مقارنة.

الملك العام ليس ملكًا تتصرّف به الدولة كما تشاء

وضع القرار رقم 144/S الصادر في 10 حزيران 1925 الأساس القانوني للأملاك العمومية في لبنان. فقد نصّت مادته الأولى على أنها تشمل الأشياء المعدّة، بطبيعتها، لاستعمال الجميع أو لاستعمال مصلحة عمومية، وقرّرت أنها لا تُباع ولا تُكتسب ملكيتها بمرور الزمن.

أما المادة الرابعة، فميّزت بين الأملاك العمومية الوطنية والبلدية بحسب تخصيصها للمنفعة العامة. وتكمن أهمية هذا النظام في أن الدولة، وإن كانت صاحبة الولاية على الملك العام، ليست حرة في التصرّف به كما يتصرّف الفرد بملكه الخاص. فسلطتها مقيدة بالتخصيص للمنفعة العامة، ولا يجوز لها الالتفاف على هذا التخصيص بواسطة قرارات إدارية تمنح الغير حقوقًا تتعارض معه. ولا يعني ذلك استحالة تغيير صفة الملك العام، وإنما يقتضي إخراجه من هذه الصفة اتباع الأصول القانونية المقررة، لا مجرد قرار بالبيع أو الترخيص.

الترخيص بالإشغال ليس تنازلًا عن الملكية

تجيز المادة الرابعة عشرة من القرار 144/S  للدولة والبلديات الترخيص بالإشغال المؤقت للأملاك العامة لقاء رسم، على أن يكون الترخيص قابلًا للإلغاء، مع المحافظة على حقوق الآخرين. كما تجيز المادة الثامنة عشرة إلغاء إجازات الإشغال المؤقت وفق أحكامها، من دون أن ينشأ للمستفيد حق دائم في الاستمرار. ويترتب على ذلك أن الترخيص لا ينشئ حق ملكية، ولا يحوّل الإشغال المؤقت إلى حق مكتسب بالتملك.

غير أن الإشكالية تظهر عندما تتحول الرخص المؤقتة، بفعل التجديد المتكرر أو ضعف الرقابة، إلى استئثار مستمر بمساحات عامة. وهنا لا يكفي السؤال عن وجود الترخيص، بل يجب التحقق من مشروعيته، ومدته، وشروطه، ومدى احترامه للغاية التي خُصّص لها الملك العام.

الأملاك البحرية نموذجًا للتناقض بين القانون والممارسة

يُعدّ المرسوم رقم 4810 الصادر في 24 حزيران 1966 من أبرز النصوص المنظمة لإشغال الأملاك العمومية البحرية. فالمادة الأولى منه تقرر بقاء الأملاك البحرية لاستعمال العموم، وتمنع اكتساب حق يجيز إقفالها لمصلحة خاصة، وتعتبر تخصيص أجزاء من الشاطئ للاستعمال الحصري استثناءً يخضع لشروط محددة.

ومن هذه الشروط عدم عرقلة وحدة الشاطئ، واحترام الضوابط العمرانية، والمحافظة على المساحات الواجب إبقاؤها مفتوحة. وعليه، لا يكفي أن تدفع مؤسسة سياحية بدل إشغال للدولة كي يصبح استثمارها مشروعًا. فالمشروعية لا تُقاس بالمردود المالي وحده، بل بمدى احترام شروط الترخيص وحقوق الجمهور.

ويبرز هنا تمييز ضروري بين حق المواطنين في استعمال الشاطئ العام وحق المرور عبر العقارات الخاصة للوصول إليه، فالأول تحميه قواعد الملك العام، أما الثاني فيخضع للطرقات العامة والارتفاقات والحقوق المقررة قانونًا.

هل تتحوّل معالجة التعدّيات إلى مكافأة للمخالفين؟

تثير المادة الحادية عشرة من القانون رقم 64 تاريخ 20 تشرين الأول 2017، المعدّلة بالقانون رقم 132/2019، إشكالية بالغة الأهمية. فهي نظمت معالجة بعض حالات الإشغال غير القانوني للأملاك البحرية، وأجازت، ضمن شروط استثنائية، السماح بالإشغال المؤقت لبعض التعدّيات السابقة للأول من كانون الثاني 1994.

لكن النص نفسه يؤكد أن دفع الغرامات لا يشكل تسوية للتعدّي ولا ينشئ حقوقًا مكتسبة للمخالف، وأن للدولة استرداد أملاكها وفق الأحكام القانونية. وهنا يبرز سؤال يتجاوز الصياغة التشريعية، إذا استمر إشغال الملك العام سنوات طويلة مقابل غرامات دورية، ألا يؤدي ذلك عمليًا إلى إضعاف مبدأ عدم جواز الاستئثار به؟

لا يمكن الجزم بعدم دستورية هذه المعالجة لمجرد وجودها، لكن مشروعيتها تستحق الفحص على ضوء مبدأ المساواة أمام القانون، وضرورة التناسب بين المصلحة العامة والامتياز الممنوح، وعدم تحويل الاستثناء إلى قاعدة.

ماذا تقول التشريعات المقارنة؟

تقدم التجربتان الفرنسية والإسبانية نموذجين مهمين للمقارنة. في فرنسا، تنص المادة L3111-1 من القانون العام لملكية الأشخاص العامة على عدم قابلية الأموال الداخلة في الملك العام للتصرف أو اكتسابها بالتقادم. كما يخضع إشغال الملك العام لترخيص، وتكون الإجازة مؤقتة وقابلة للسحب، ويترتب على الإشغال، من حيث المبدأ، بدل مالي وفق النظام القانوني المختص.  والميزة هنا أن المشرّع الفرنسي يفصل بين حماية صفة الملك العام وتنظيم استثماره الاقتصادي. فالاستثمار ليس ممنوعًا بذاته، لكنه لا يلغي القيود الملازمة للملك العام.

أما في إسبانيا، فقد ارتقت حماية الملك العام إلى المستوى الدستوري. فالمادة 132 من الدستور الإسباني تنص على مبادئ عدم قابلية الأموال العامة للتصرف أو التقادم أو الحجز، وتدرج الشواطئ والمنطقة البحرية البرية ضمن الملك العام للدولة. ويذهب قانون السواحل الإسباني رقم 22/1988 أبعد من ذلك، إذ تقرر مادته الحادية والثلاثون حرية الاستعمال العام والمجاني للبحر وشواطئه في الأنشطة العادية المتوافقة مع طبيعتها، فيما تحصر المادة الثانية والثلاثون الإشغال بالأنشطة والمنشآت التي تقتضي طبيعتها وجودها في هذه المواقع.

وتكشف المقارنة أن المشكلة اللبنانية لا تكمن في غياب المبادئ القانونية الأساسية، فهي موجودة منذ سنة 1925، بل في مدى فعاليتها وتطبيقها. فبينما تؤكد التجارب المقارنة أولوية الاستعمال العام، يبقى التحدي اللبناني في منع تحوّل الاستثناءات والتراخيص إلى أوضاع دائمة يصعب الرجوع عنها.

مسؤولية الإدارة عن حماية ما أُنيط بها

لا تقتصر المسؤولية القانونية على من يشغل الملك العام بصورة مخالفة، بل قد تمتد إلى الإدارة التي تسمح باستمرار المخالفة أو تمنح ترخيصًا غير مشروع. فالإدارة ملزمة باحترام مبدأ المشروعية، ويمكن أن تخضع قراراتها لرقابة القضاء الإداري، متى توافرت شروط المراجعة، ولا سيما الصفة والمصلحة والمهل القانونية. وقد تقوم مسؤوليتها عن الخطأ الإداري إذا ثبت إخلالها بواجب قانوني وترتب عليه ضرر تتوافر شروط التعويض عنه.

غير أن الامتناع عن إزالة مخالفة لا يؤدي تلقائيًا إلى مسؤولية جزائية للموظف، فهذه تتطلب توافر عناصر جرم محدد بنص قانوني. ومن هنا تبرز أهمية الرقابة القضائية، ليس فقط على قرارات الترخيص، بل أيضًا على القرارات أو حالات الامتناع التي يمكن قانونًا الطعن فيها.

من حماية الملك العام إلى إصلاح إدارته

إن حماية الأملاك العامة لا تتحقق بمنع الاستثمار مطلقًا، بل بإخضاعه لمعايير الشفافية والمساواة والمصلحة العامة. ويقتضي الإصلاح إنشاء سجل وطني معلن للأملاك العامة، ونشر تراخيص الإشغال ومددها وبدلاتها، ومراجعة التراخيص المخالفة، ووضع آلية فعالة لاسترداد المساحات المعتدى عليها.

كما يستدعي تعزيز الرقابة القضائية والإدارية، وإعطاء الأولوية لحماية الشواطئ والأنهار والساحات والأرصفة بوصفها مساحات للانتفاع الجماعي، لا مجرد مصادر للإيرادات. والأهم وضع حد للخلط بين حق الدولة في تنظيم استعمال الملك العام وحقها في التصرّف به، لأن التنظيم وظيفة إدارية، أما التصرف فيخضع لقيود قانونية لا يجوز تجاوزها.

الدولة مؤتمنة وليست مطلقة اليد

التساؤل المشروع هو عن حدود السلطة عندما تتصرف الإدارة بما يتجاوز مقتضيات الأمانة العامة. فالدولة لا تفقد صلاحياتها على الأملاك العامة، لكنها لا تملك استعمال هذه الصلاحيات لإفراغها من وظيفتها الجماعية. والتحدي الحقيقي ليس في تحصيل المزيد من الرسوم والغرامات، بل في ضمان ألّا يصبح المال العام ملكًا خاصًا بحكم الأمر الواقع.

فالأملاك العامة ليست ملكًا للحكومة القائمة، ولا للإدارة التي تتولى شؤونها، ولا للأفراد الذين يشغلونها. إنها مخصصة لمنفعة المجتمع، والدولة مسؤولة عن حمايتها، لا عن تحويلها إلى امتيازات دائمة. وحين يصبح الترخيص أقوى من القانون، والاستثناء أكثر رسوخًا من القاعدة، لا تكون المشكلة في ملكية الشاطئ أو الطريق أو الساحة فحسب، بل في مفهوم الدولة نفسه، هل هي حارسة للحقوق العامة، أم سلطة تستطيع توزيعها على من تشاء؟