منتدى الاستراتيجيات يوصي باستثمار تحسّن الرصيد الأولي للموازنة لتخفيض الدين العام

أصدر منتدى الاستراتيجيات الأردني ورقة سياسات حول مشروع قانون الموازنة العامة للسنة المالية 2026. وذلك في ضوء موافقة مجلس الوزراء على مشروع القانون، وإحالته إلى مجلس الأمة لإقراره.

وتضمنت الورقة، تحليلًا موضوعيًا لبنود الموازنة، ووضع مشروع القانون في سياق التحديات الاجتماعية والاقتصادية الرئيسة التي يواجهها الأردن، وتقديم مجموعة من التوصيات والخيارات الاستراتيجية المستندة الى نتائج التحليل، الهادفة إلى تعزيز فعالية السياسة المالية ومعالجة التحديات البنيوية التي تواجه الاقتصاد الأردني.

وأشار المنتدى في ورقته الى أن موازنة العام 2026 تتشابه بشكل كبير مع الموازنات السابقة، من حيث الزيادة التدريجية السنوية في الإيرادات والنفقات العامة، مع حفاظها على استقرار نسبي في مستوى العجز وفق أرقام الموازنة العامة للعام 2026، والأرقام التأشيرية للعام 2027.

كما بينت الورقة تزايد الدين العام تدريجيًّا عامًا تلو الآخر، بما يشمل الدين لصندوق استثمار أموال الضمان الاجتماعي، نتيجة للعجز المستمر في الموازنات العامة. فخلال السنوات الخمس الماضية، بلغ متوسط النمو في الدين العام 6.6% سنويًّا، وبواقع 2.63 مليار دينار للعام الواحد، وبما مجموعه 10.5 مليار دينار خلال هذه الفترة، ليقف عند مستوى 46.3 مليار دينار حتى شهر آب من عام 2025، مشكلًا بذلك ما نسبته تقريبًا 118% من الناتج المحلي الإجمالي.

وعلى الرغم من الارتفاع النسبي في مستوى الدين العام، تشير موازنة 2026 والبيانات التقديرية إلى تحسّن ملحوظ في الرصيد الأولي 'الفارق بين إجمالي الإيرادات العامة وإجمالي الإنفاق الجاري والرأسمالي باستثناء مدفوعات الفوائد على الدين'، فمن المتوقع أن يتحوّل هذا الرصيد من عجز قدره 77.6 مليون دينار عام 2025، إلى فائض بنحو 134.8 مليون دينار عام 2026، وصولًا إلى 330.9 مليون دينار في عام 2027.

وفيما يتعلق بالإيرادات العامة، بين المنتدى أن الإيرادات الضريبية قد شكلت حوالي 75% من الإيرادات المحلية، ببنودها الخمسة المتمثلة في: ضريبة المبيعات، والضرائب على الدخل والأرباح، والضرائب على التجارة، والضرائب على الملكية، والضرائب على المنح. فيما شهدت نسبة الإيرادات الضريبية إلى الناتج المحلي الإجمالي ارتفاعًا تدريجيًّا، من حوالي 15% خلال الفترة 2012–2020 إلى ما يقارب 17% خلال 2021–2024.

وذكر المنتدى، أنه وعلى الرغم من التحسّن في متوسط نسبة الإيرادات الضريبية إلى الناتج المحلي الإجمالي، إلا أن هذه النسبة لا تزال أدنى من مثيلاتها في العديد من دول العالم، كالدنمارك (32.4%)، والمملكة المتحدة (27%)، وجورجيا (22.7%)، والمغرب (20.9%)، وتركيا (17.5%).

في المقابل، حافظت الإيرادات غير الضريبية على ما يعادل 26% من إجمالي الإيرادات المحلية، وهي الإيرادات المتأتية من بيع السلع والخدمات (39.3%)، ودخل الملكية (32.1%)، وإيرادات الحكومة المختلفة (26%)، وغيرها. حيث أشار المنتدى الى ضرورة العمل على تعزيز كفاءة التحصيل وزيادة حجم الإيرادات غير الضريبية، وذلك بدراسة جميع بنودها الفرعية ومراجعتها.

وفي هذا السياق، استعرض المنتدى ضمن مثالٍ توضيحي، إمكانية رفع مستوى التحصيل من الإيرادات غير الضريبية؛ عن طريق زيادة مستوى الإيرادات من رسوم تصاريح العمل، مبيناً أنه إذا جرى تنظيم 50% من العمالة غير الأردنية العاملة في الاقتصاد غير المنظم والتي يقدَّر عددها بحوالي مليون عامل، فإن ذلك قد يؤدي إلى زيادة الإيرادات غير الضريبية من رسوم تصاريح العمل بنحو 215 مليون دينار إضافي، فوق الإيرادات الحالية البالغة حوالي 134.5 مليون دينار.

كما نوه المنتدى الى أن ضريبة المبيعات وضريبة الشركات المساهمة والمشاريع الكبرى لا تزال تهيمن على إجمالي الإيرادات الضريبية. ومن المتوقع في عام 2026، أن يعادل هذان المصدران 84.9% من إجمالي الإيرادات الضريبية. وبين المنتدى في هذا السياق، أنه وعلى الرغم من أن العديد من السلع الأساسية معفاة من ضريبة المبيعات، فإنّ وجود هذه الضريبة بشكلها الحالي يثقل كاهل الأسر ذات الدخل المنخفض والمتوسط، مما يؤدي إلى تقليل الدخل المتاح لإنفاقهم، وبالتالي تخفيض الطلب على الاستهلاك.

وأوضح المنتدى أنه في الدول التي يقوم نموها الاقتصادي على الأجور، والتي تكون فيها نسبة استهلاك الأسر إلى الناتج المحلي الإجمالي مرتفعة نسبيًّا بمتوسط 78% - كما هو الحال في الأردن - يُعَدّ الاستهلاك محركًا مهمًّا للنمو.

ولفت المنتدى النظر إلى تواضع مساهمة بعض مصادر الضرائب في إجمالي الإيرادات الضريبية، حيث أظهرت نتائج التحليل أن فئة الموظفين والمستخدمين ساهموا بحوالي 4.4% من إجمالي الإيرادات الضريبية، بينما ساهمت فئة 'الأفراد'(أصحاب المهن والأعمال من القطاع الخاص باستثناء شركات المساهمة والمشروعات الكبرى) بنسبة 1% فقط، مشيراً إلى أن هذه المساهمات منخفضة نسبياً بالمقارنة مع العديد من دول العالم. حيث أوضح المنتدى في هذا الإطار أن التحدي الهيكلي في النظام الضريبي يتمثل بانخفاض الإيرادات الضريبية من فئة 'الأفراد'، مما يستدعي الاستمرار في تعزيز كفاءة التحصيل الضريبي.

وبين المنتدى أن الإيرادات من ضرائب فئة 'الأفراد' و'الموظفون والمستخدمون' كنسبة من إجمالي الإيرادات الضريبية في الأردن منخفضة نسبيًّا (5.8%)، حيث بلغت في الولايات المتحدة حوالي 40%، وفي إسبانيا حوالي 24%، وفي المكسيك 21.1%، واليونان حوالي 16%، وتشيلي 9.3%.

من جهة أخرى، ذكر المنتدى في ورقته، وجود تحسّن ملحوظ في منهجية تنبؤ الإيرادات الضريبية، ضمن أرقام مشروع قانون الموازنة العامة 2026. فقد كانت الفروقات بين الإيرادات الضريبية المقدّرة والمعاد تقديرها لعام 2025 محدودة نسبيًّا. فعلى سبيل المثال، بلغ الفارق في ضريبة المبيعات – التي تمثل المصدر الأكبر للإيرادات الضريبية – نحو 2.8% فقط بين التقدير، وإعادة التقدير 2025.

وفيما يتعلق بالإنفاق الضريبي (الإعفاءات الضريبية)، أشار المنتدى الى أنه قد وصل لحوالي 3 مليارات دينار في كل من عامي 2023، و2024. أي ما يعادل 7.4% من الناتج المحلي الإجمالي سنويًا. وبين في هذا الإطار، أنه وعلى الرغم من أن هذه النسبة قد تبدو أقل من نظيراتها في دول أخرى، مثل هولندا (14.6%) أو فنلندا (12.1%)، إلا أنها تفوق مثيلاتها في دول أخرى، مثل الهند (0.11%)، أو ألمانيا (0.79%)، أو لوكسمبورغ (1.72%)، وغيرها. مشدداً على ضرورة إعادة تقييم فاعليّة هذه الإعفاءات وجدواها، خصوصًا في ظل الحاجة إلى تعزيز الإيرادات العامة، وتحقيق كفاءة وعدالة أكبر في النظام الضريبي.

وحول بنود النفقات العامة، ذكر المنتدى أنه من المتوقع أن تبقى مستويات الإنفاق الجاري عند حدود 88% من إجمالي الإنفاق العام. مشيرًا الى أنه لا يزال مستوى الإنفاق الجاري يعاني من حالة الجمود عبر السنوات. إذ تشكّل مجموع نفقات الجهاز العسكري، والتقاعد، وتعويضات العاملين، ومدفوعات فوائد الدين العام، وشراء السلع والخدمات حوالي 91% من إجمالي الإنفاق الجاري.

كما أشار المنتدى الى أن مدفوعات الفوائد على الدين العام تفوق إجمالي الإنفاق (الجاري والرأسمالي) على التعليم بنسبة 73%، أو الصحة بنسبة 45%.

أما فيما يتعلق بالمبلغ المخصص للإنفاق الرأسمالي في موازنة العام 2026، والبالغ (1.6 مليار دينار)، فهو يغطي المشاريع 'الجديدة' وعددها 47 مشروعًا بقيمة 854.8 مليون دينار، والمشاريع المستمرة وعددها 71 مشروعًا بقيمة 144.1 مليون دينار، والمشاريع قيد التنفيذ وعددها 50 مشروعًا وبقيمة 601.3 مليون دينار.

ولفت المنتدى النظر إلى استمرار العجز المالي في الوحدات الحكومية، فقد قُدّر العجز الإجمالي لجميع الوحدات في موازنة العام 2026، وعددها 25 وحدة، بنحو 671.5 مليون دينار، إلا أن العجز الناتج عن شركتي الكهرباء الوطنية وسلطة المياه يصل إلى 731.4 مليون دينار. وهذا يعني أن العجز في الوحدات مدفوع من هاتين الوحدتين بالأساس، وأن معظم الوحدات الباقية تحقق فائضًا ماليًّا، ولو كان بسيطًا في بعضها.

وفي السياق ذاته، يتوقع مشروع موازنة 2026 أن ينخفض عجز شركة الكهرباء الوطنية في العام 2026 بقيمة 92 مليون دينار، في حين أشارت تقديرات الموازنة إلى أنه سيعاود الارتفاع بـ 56 مليون دينار في العام 2027. بينما سيستمر نمو العجز في سلطة المياه ليقترب من مستويات عجز شركة الكهرباء الوطنية في العام 2026.

وبين المنتدى بأن مخصصات الإنفاق الرأسمالي الموجهة للمحافظات الاثنتي عشرة لا تزال متواضعة للغاية مقارنة بحجم التحديات التنموية والاختلالات الجغرافية. فقد خصصت موازنة العام 2026 مبلغ 100 مليون دينار فقط للمحافظات كافة، مما يثير تساؤلات حول مدى مواءمة هذه المخصصات مع أهداف تعزيز التنمية المحلية والحد من تفاوتها.

واختتم المنتدى تحليله بالإشارة إلى أن قانون الموازنة العامة 2026 يسير في ذات نهج الموازنات السابقة، فالأرقام التقديرية لعام 2026، والأرقام التأشيرية لعامي 2027 و2028، تشير الى الاستمرار باعتماد النهج التدريجي في إعداد الموازنات من خلال زيادة الإيرادات والنفقات العامة بنسب محدودة سنويًّا. إضافة الى ضعف الحيز المالي في الإنفاق الجاري، وتشتت الإنفاق الرأسمالي، واستمرار العجز المالي المزمن، سواء قبل المنح او بعدها. علاوة على ارتفاع كلفة خدمة الدين العام، مع استمرار هيمنة ضريبة المبيعات على إجمالي الإيرادات الضريبية، وارتفاع مستوى الإعفاءات والنفقات الضريبية. إلى جانب تواضع المخصصات الرأسمالية للمحافظات، ووجود عجز مزمن ومستمر في وحدتين رئيستين من الوحدات الحكومية.

استنادًا إلى هذه النتائج، ناقش المنتدى في الورقة فيما إذا كانت موازنة 2026 (وأرقامها التأشيرية للأعوام القادمة 2027 و2028)، قادرة على إيجاد حلول للتحديات الاجتماعية والاقتصادية الرئيسية التي تواجه الأردن على المدى القصير، والمتوسط، والطويل. والمتمثلة في عدد العاطلين عن العمل من الأردنيين البالغ نحو 430 ألف فردًا في عام 2024، وتركزها في الفئة العمرية من 25-49 عامًا (بنسبة 61.5% من الإجمالي). علاوة على عدد الأردنيين العاملين في القطاع غير الرسمي والمقدر بنحو 186.6 ألف فردًا.

وفي السياق ذاته، ذكر المنتدى بأن عدد الأردنيين المؤمن عليهم اجتماعيًّا في عام (2024) قد بلغ 1.38 مليون فرد، إلا أن شريحة واسعة منهم تقع ضمن فئة الأجور المتدنية؛ إذ تشير البيانات إلى أن ما نسبته 47% من هؤلاء (ما يعادل 650.3 ألف فرد) يتقاضون دخلًا شهريًّا إجماليًّا يتراوح بين 200 و500 دينار. وتعكس هذه الأرقام محدودية الدخل لدى جزء كبير من القوى العاملة الرسمية.

كما استعرض المنتدى في ورقته مجموع الفئات السكانية ذات الدخل المحدود أو بلا دخل، مبينًا أن فئة كبيرة من المجتمع الأردني تواجه تحديات معيشية متزايدة، فعند جمع عدد العاطلين عن العمل، والعاملين في القطاع غير المنظم، والمؤمن عليهم بأجور تقل عن 500 دينار شهرياً، إلى جانب 75% فقط من المتقاعدين الخاضعين لأنظمة التقاعد المدني والعسكري، ومتقاعدي الضمان الاجتماعي (تقاعد الشيخوخة)، يلاحظ بأن هذا الرقم قد ارتفع من 1,608,658 فردًا في عام 2022 إلى 1,701,957 فردًا في عام 2024. ونظرًا إلى أن نسبة كبيرة من هؤلاء الأفراد يعيلون أسرًا، فإن الأثر الاقتصادي والاجتماعي قد يمتد ليشمل شريحة أوسع من السكان.

إلى جانب ذلك، أشار المنتدى إلى هيكل الاقتصاد الأردني، من حيث قدرته على الموازنة ما بين المساهمة القطاعية في الناتج المحلي الإجمالي وفي أعداد العاملين. مبيناً أن قطاع الصناعات التحويلية هو الأقدر على إحداث التوازن ما بين التشغيل والنمو، نظرًا لمساهمته الفعالة في أعداد العاملين والناتج المحلي الإجمالي.

وفي ختام الورقة قدم منتدى الاستراتيجيات الأردني مجموعة من التوصيات المبنية على نتائج التحليل، والتي جاءت ضمن ثلاث محاور رئيسية، وأولها، إصلاح الهيكل الضريبي وتعزيز العدالة والكفاءة، من خلال إعادة النظر في هيكل النظام الضريبي؛ لتقليل الاعتماد المفرط على ضريبة المبيعات، وتعزيز التحصيل من فئة 'الأفراد' (أصحاب الأعمال والمهن، باستثناء الشركات المساهمة والمشروعات الكبرى)، ومراجعة النفقات الضريبية (الإعفاءات الضريبية). إضافة الى البناء على التحسّن الملموس في تقدير الإيرادات الضريبية وغير الضريبية، من أجل تطوير نماذج للتنبؤات المالية أكثر دقة، وربطها بآليات ضبط الإنفاق والتحصيل. علاوة على إعادة النظر في معدلات الضريبة المفروضة على الأنشطة الاقتصادية بنسب مختلفة، ودراسة تقليص الفجوة بينها لدعم كفاءة تخصيص الاستثمار وتوجيهه نحو تلك الأنشطة.

وضمن محور تحسين كفاءة الموازنة وإدارة الإنفاق، أوصى منتدى الاستراتيجيات الأردني بضرورة الانتقال نحو الموازنات المبنية على أساس الاستحقاق، وضبط الإنفاق الجاري، وإعادة التفاوض مع صندوق النقد الدولي لضمان دعم النمو بدل الاعتماد المفرط على تقليص الإنفاق وزيادة الضرائب، علاوة على تقليص حجم الدين العام من خلال استثمار التحسّن في الرصيد الأولي للموازنة العامة. بالإضافة إلى إنشاء موازنة رأسمالية مستقلة تُموَّل بديون موجّهة لمشاريع استثمارية في القطاعات الحيوية. وزيادة المخصصات الرأسمالية للمحافظات، وإعادة هيكلة العجز في وحدتي شركة الكهرباء الوطنية وسلطة المياه.

وفيما يخص محور تعزيز النمو الاقتصادي ومعالجة تحديات سوق العمل، فقد شدد منتدى الاستراتيجيات الأردني على أهمية تحفيز نمو القطاعات الإنتاجية كثيفة العمالة، وبالأخص قطاع الصناعات التحويلية، وتحفيز العمل المنظم، خاصة من غير الأردنيين، لرفع الإيرادات غير الضريبية من تصاريح العمل، وأيضًا الالتزام السنوي بمراجعة الحد الأدنى للأجور، ورفعه تدريجيًّا.

وخلص منتدى الاستراتيجيات في ورقته الى ضرورة إعداد موازنة عامة تتجاوز النهج التدريجي التقليدي، وتتوافق بوضوح مع الأهداف التنموية الإستراتيجية، من خلال الاستناد إلى تخطيط مالي طويل الأجل يعزّز الأثر التراكمي للإنفاق العام، ويحدّ من التكلفة المستقبلية للمعالجات قصيرة الأجل، وبما يسهم في تعزيز الإيرادات العامة، ورفع كفاءة استخدام الموارد المتاحة.

المملكة