العجارمة: الانتخاب ليس ركناً لازماً في الإدارة المحلية وليس شرطا لتحقيق اللامركزية الإدارية للمجالس البلدية
klyoum.com
الوقائع الإخبارية: تحت عنوان "الإدارة المحلية.. بين الانتخاب والتعيين - وجهة نظر قانونية" كتب الوزير الأسبق المحامي الدكتور نوفان العجارمة:
يبدو في الأيام المقبلة سوف تتقدم الحكومة بمشروع قانون لتعديل قانون الإدارة المحلية لسنة 2021، لمعالجة بعض المشكلات الناجمة عن تطبيق هذا القانون، ولحسم بعض المسائل المتعلقة بمجالس المحافظات وكذلك طبيعة ونطاق العلاقة ما بين الحكومة المركزية (ممثلة بوزارة الإدارة المحلية) والمجالس البلدية فهل تمتد وتشمل هذه العلاقة نوعاً من الرقابة الفعلية على هذه المجالس ام تبقى تلك العلاقة في نطاق الوصاية الإدارة المعروفة. وهناك من يطرح فكرة التعيين لبعض لرؤساء المجالس البلدية الكبرى على غرار ما هو معمول به في امانة عمان الكبرى وهناك من يعارض ذلك، ولكل منهم وجهة نظرة وأسبابه.
ونحاول في هذا المقال: بيان مدى اتفاق هذا التعيين مع مفهوم وجوهر اللامركزية بشكل خاص والادارة المحلية بشكل عام، لاسيما ان الدستور الاردني في المادة (121) منه نص على ان الشؤون البلدية والمجالس المحلية تديرها مجالس بلدية او محلية وفقاً لقوانين خاصة ولم يحدد طريقة معينة لاختيار اعضاء هذه المجالس تاركا هذا الامر الى السلطة التقديرية للمشرع، والمشرع الاردني تارة اخذ بالانتخاب (في المجالس البلدية) وتارة زاوج ما بين الانتخاب والتعيين كما هو الحال (في امانة عمان الكبرى).
يترتب على منح البلديات الشخصية المعنوية أو القانونية، أن تصبح مجرد وحدات اعتبارية مستقلة عن الأفراد المكونين لها، ومن ثم فإنه يلزم أن يكون لها ممثلون آدميون يعبرون عن إرادتها ويباشرون باسمها ونيابة عنها الاختصاصات الموكلة إليها، ومع ذلك يجب أن نشير إلى أنه إذا كان هؤلاء الممثلون مرتبطين وتابعين للسلطة المركزية فإن استقلال الهيئات المحلية يصبح مجرد حبر على ورق ،ولهذا يمكن القول أن قيام نظام الإدارة المحلية يتوقف في الواقع على درجة ما يتمتع به أعضاء المجالس المحلية من استقلال عن السلطة المركزية بحيث أنه كلما قوي هذا الاستقلال كلما قوي النظام ذاته والعكس صحيح.
فهناك من يرى بأن استقلال (المجالس البلدية) لا يتم إلا باختيار أعضائها بطريق الانتخاب، بينما يذهب اتجاه آخر إلى القول بأن الانتخاب ليس شرطا ضروريا لتحقق استقلال (المجالس البلدية)، إذ يكفي أن يتم اختيار أعضاء هذه المجالس بطريق التعيين مع منحهم الضمانات الكافية في إدارة شؤونهم.
فالاتجاه الأول : يرى بان الانتخاب ليس ركناً لازماً في الإدارة المحلية وليس شرطا لتحقيق اللامركزية الإدارية للمجالس البلدية : فلا يجوز الربط ما بين اللامركزية وضرورة اختيار أعضاء المجالس الممثلة لها بالانتخاب، ذلك أن الركن المعتبر في نظام اللامركزية هو استقلال الهيئات المحلية وهذا الاستقلال لا يتحقق فقط بانتخاب أعضائها ، بل يمكن ان يتحقق بوسائل عديدة منها الصلاحية التي يستمدها أعضاء هذه المجالس من القانون في اتخاذ قرارات نهائية ذات صفة تنفيذية، وبالتالي لا يوجد ما يحول دون تحقيق النظام اللامركزي عن طريق تعيين هؤلاء الأعضاء بواسطة السلطة التنفيذية من بين سكان المنطقة بشرط أن يكفل لهم استقلالهم في إدارة المرفق البلدي .
فمثلا أعضاء السلطة القضائية يتم اختيارهم – عادة- في الكثير من دول العالم بواسطة التعيين من قبل السلطة التنفيذية او يتم التنسيب بتعينهم من قبل السلطة التنفيذية، ومع ذلك فإن هذا التعيين لا ينتقص من استقلال القضاء طالما أن القضاة غير قابلين للعزل، ولا يوجد محل لقياس المجالس البلدية على المجالس النيابية – للقول بضرورة الانتخاب- لان اختصاص كل منهما ذو طبيعة مغايرة للآخر، فاختصاص المجالس النيابية ذو طبيعة تشريعية أو سياسية، بينما اختصاص المجالس البلدية يتمثل في ممارسة جزء من الوظيفة الإدارية يكون ذا طبيعة إدارية لا سياسية.
وبالتالي فان الانتخاب ليس الوسيلة الوحيدة لتحقيق استقلال المجالس البلدية بل قد يتحقق هذا الاستقلال من خلال التعيين من بين السكان بشرط توافر الضمانات التي تحفظ للأعضاء المعينين استقلالهم في مباشرتهم اختصاصاتهم.
اما الاتجاه الثاني: فيرى بان الانتخاب ركن لازم للإدارة المحلية ويعتبر شرطا لازماً لتحقيق اللامركزية الادارية: فانتخاب أعضاء المجالس البلدية ليس فقط مجرد شرط يتحقق به استقلال هذه المجالس وإنما هو أيضاً ركن أساسي من أركان الإدارة المحلية أو اللامركزية الإقليمية، بمعنى أنها لا تقوم بدون تحققه أو كما يقول البعض أن الانتخاب هو الذي يفرق اللامركزية عن (عدم التركيز الإداري).
فالانتخاب هو ضمان استقلال المجالس البلدية ، وهذا الاستقلال لا يتحقق إلا إذا تم اختيار أعضاء هذه المجالس بطريق الانتخاب، ولا يمكن اعتبار المجالس البلدية مستقلة إلا منذ اللحظة التي تشكل فيها بواسطة إرادة الناخبين ، وان الأخذ بطريقة التعيين بالنسبة لكل أعضاء هذه المجالس أو لأغلبيتهم لابد سوف ينتهي عملاً إلى إهدار كل قيمة جدية لهذا الاستقلال، وبالتالي إهدار فكرة اللامركزية من أساسها، نظرا لارتباط وخضوع وتبعية هؤلاء الأعضاء المعينين للسلطات المركزية التي عينتهم، وهو ما يحملهم في الأعم الأغلب على محاولة تسيير الشؤون البلدية بالشكل الذي يرضي اتجاهات هذه السلطات الرئاسية بأكثر مما يستجيب لمصالح المرفق البلدي .
يتضح مما تقدم:
بأن الاتجاه الأول يركز أساساً على استقلال المجالس البلدية بصرف النظر عن الوسيلة المؤدية إلى تحقيق هذا الغرض. فالاستقلال هو المعتبر وليست الوسيلة، بينما يركز الاتجاه الثاني على الوسيلة ويربط بينها وبين قيام نظام الإدارة المحلية، بمعنى أن هذا الرأي يذهب إلى أن انتخاب أعضاء الهيئات المحلية- بوصفه وسيلة وحيدة لتحقيق استقلال هذه الهيئات- هو المعتبر ركناً لازماً لقيام الإدارة المحلية.
إن سبب هذا الخلاف يرجع في الواقع إلى اعتبار أو عدم اعتبار نظام الإدارة المحلية تطبيقاً عملياً للديمقراطية في مجال الإدارة، فمن يقول بذلك أي من يعتبر أن هذا النظام تطبيقاً للديمقراطية كان الانتخاب في نظره ركناً لازماً لقيامه، ومن يذهب إلى غير ذلك فإنه لا ينظر إلى الانتخاب إلا باعتباره وسيلة من بين وسائل عديدة يمكن إتباعها في اختيار أعضاء المجالس البلدية او المحلية.
وللموازنة بين هذين الاتجاهين يتعين علينا أن نحدد ابتداء الهدف الأساسي من نظام الإدارة المحلية ومعرفة عما إذا كان يمثل تطبيقا للديمقراطية في مجال الإدارة، أم أنه يتمثل في إدارة مرافق إدارية بصورة تتلاءم مع متطلبات البيئة المحلية لتلك المجالس.
في حقيقية الامر ، لا يمكن إنكار الدور الذي قد تلعبه الإدارة المحلية في المجال السياسي وبصفة خاصة دورها في إشراك المواطنين في إدارة أمورهم بأنفسهم وفي اعتمادهم على ذاتهم في مباشرة شؤونهم وهذه من سمات الديمقراطية، ولكن من ناحية أخرى يجب ألا يغيب عن البال أن نظام الإدارة المحلية ما هو إلا مسألة اختيار أفضل الوسائل لتحقيق الأهداف الإدارية، ومن ثم فهو أسلوب من أساليب التنظيم الإداري يهدف أساساً إلى أن يعهد إلى أبناء الوحدة المحلية بإدارة ما يهمهم من مرافق ذات طابع محلي دون تدخل من جانب السلطة المركزية إلا في حدود ما يقرره القانون في هذا الخصوص.
هذا هو الهدف الذي تسعى اللامركزية إلى تحقيقه وأما الاهداف تتعلق بتدعيم الديمقراطية وتدريب الناخبين على تولي شؤون الحكم والإدارة المحلية وغيرها من الأهداف المماثلة، ومع تسليمنا الكامل بأهمية تحقيقها، إلا هناك وسائل أخرى مباشرة لتحقيق هذه الأهداف، والأمر ليس وقفا على اللامركزية وحدها.
وترتيباً على ذلك يمكن القول أن الانتخاب وإن كان شرطاً مهماً في اختيار أعضاء المجالس البلدية إلا أنه لا يعتبر مع ذلك ركناً في نظام الإدارة المحلية، يؤدي انعدامه إلى انعدام النظام برمته.
فقد يتم اختيار هؤلاء الأعضاء بطريق الانتخاب كما قد يتم اختيارهم بطريق التعيين أو بطريق الجمع بين التعيين والانتخاب(وهذه أفضل طريقة في نظرنا) ، فأيا كانت الطريقة فلا أثر لذلك على قيام نظام الإدارة المحلية في ذاته، ذلك أن المعتبر في هذا الخصوص أي ما يعد ركناً لازماً لقيام النظام هو استقلال هؤلاء الأعضاء في مواجهة السلطة المركزية، وهو ما قد يتحقق بوسائل عديدة منها: الانتخاب، او التعيين مع تقرير ضمانات كافية للأعضاء المعنيين كضمانه عدم القابلية للعزل الا بالطريق التأديبي أو عدم الخضوع للسلطة التأديبية من جانب الحكومة المركزية، ومنح هؤلاء الأعضاء سلطة البت واتخاذ القرارات النهائية فيما يباشرونه من أعمال.
حاصل القول، لا يجوز الخلط بين استقلال الهيئات المحلية او المجالس البلدية وهو ما يجب أن يتأكد في كافة أنظمة الإدارة المحلية وأياً كان المجتمع الذي تطبق فيه هذه الأنظمة، وبين وسيلة تحقق هذا الاستقلال وهي ما يمكن أن تختلف من نظام إلى آخر أو من دولة إلى أخرى أو حتى داخل الدولة الواحدة من وقت إلى آخر وذلك تبعاً للظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية السائدة.